Правовые основы участия граждан в охране общественного порядка, а также деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления Краснодарского края по обеспечению участия граждан в охране общественного порядка

Правовые условия для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, особенности создания и деятельности народных дружин, предоставление им социальных гарантий установлены:

- Федеральным законом от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», определяющим порядок создания дружин, права и обязанности дружинников (далее закон № 44-ФЗ);

- Федеральным законом от 02.04.2014 года № 70-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка» (далее – закон № 70-ФЗ), которым внесены следующие дополнения в:

- Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - закон № 184-ФЗ), в части оказания поддержки граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка;

- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон № 131-ФЗ) в части оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин;

- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в части следующих статей:

- ст.19.35. (Воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции);

- ст.19.36. (Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции действий, нарушающих права и законные интересы граждан или организаций);

- приказом МВД России от 21.07.2014 № 597 «Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин»;

- приказом МВД России от 21.07.2014 № 599 «О порядке формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности»;

- приказом МВД России от 18.08.2014 № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи»;

- законом Краснодарского края от 28.06.2007 № 1267-КЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае» (далее закон № 1267-КЗ);

- законом Краснодарского края от 21.07.2008 № 1539-КЗ «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае» (далее закон № 1539-КЗ);

- постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.11.2016 № 914 «Об отдельных вопросах участия граждан в охране общественного порядка на территории Краснодарского края»;

- постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.05.2008 № 457 «О порядке выплаты единовременных пособий в случае гибели члена общественного формирования или причинения ему телесного повреждения» (в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13.10.2016 № 797).

В настоящих методических рекомендациях в соответствии с федеральным и краевым законодательством используются следующие основные понятия:

участие граждан в охране общественного порядка – оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах;

народная дружина - основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления;

народный дружинник – гражданин Российской Федерации, являющийся членом народной дружины и принимающий в ее составе участие в охране общественного порядка;

региональный реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности (далее - региональный реестр) – информационный ресурс, содержащий сведения о народных дружинах и об общественных объединениях правоохранительной направленности, созданных на территории Краснодарского края;

штаб по координации деятельности народных дружин – муниципальный штаб по координации деятельности народных дружин на территории муниципального образования (далее – муниципальный штаб) является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом при администрации муниципального образования, осуществляющим взаимодействие и координацию деятельности народных дружин, в том числе народных дружин из числа членов казачьих обществ, внесённых в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации.

Законодательством определено, что народная дружина создается по инициативе граждан Российской Федерации, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка.

Народная дружина как общественное объединение может являться юридическим лицом в случае её государственной регистрации.

Регистрация проходит в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждённым приказом Минюста России от 31.03.2009 № 96. Актуальную информацию о порядке регистрации некоммерческих организаций можно найти на сайтах Минюста России (http://minjust.ru/), а также на Едином портале государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru).

В соответствии с частью 5 статьи 11 закона № 44-ФЗ порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений правоохранительной направленности определяется Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» с учётом положений настоящего закона.

При создании народной дружины без образования юридического лица, регистрация в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю не предусматривается. Вместе с тем, при необходимости, её можно зарегистрировать как юридическое лицо в соответствии с Федеральным законом № от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учётом положений, установленных статьёй 21 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», специального порядка государственной регистрации общественных объединений.

Создание народной дружины при политических партиях, религиозных объединениях, а также создание и деятельность политических партий и религиозных объединений в народной дружине запрещено.

Границы территории, на которой может быть создана народная дружина, устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования (Решение городской Думы, решение Совета муниципального образования, сельского поселения). Не допускается привлечение народной дружины к охране общественного порядка на территории за пределами установленных границ.

Народные дружины и общественные объединения правоохранительной направленности подлежат включению в региональный реестр и участвуют в охране общественного порядка только после включения в реестр.

Различия народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности

Учитывая положения закона № 44-ФЗ необходимо отметить, что народные дружины и общественные объединения правоохранительной направленности имеют кардинальные различия.

К важной составляющей в этой части можно отнести то, что в законе № 44-ФЗ (статья 11) предусмотрено участие граждан в общественных объединениях правоохранительной направленности, тогда как порядку создания и деятельности народных дружин уделено особое внимание и посвящена целая глава (3), в которую вошли 12 статей. Более того, главой 4 определена правовая и социальная защита народных дружинников.

По нашему мнению, эти положения закона не распространяются на граждан, которые принимают участие в деятельности других объединений правоохранительной направленности. Прецедентов в применении норм социальной защиты граждан в Краснодарском крае с момента выхода закона № 44-ФЗ в регионе зафиксировано не было, и соответственно такая практика отсутствует.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства и юридические аспекты применения федерального и краевого законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка, в администрациях муниципальных образований необходимо детально рассматривать вопрос о целесообразности создания общественных объединений правоохранительной направленности, не являющихся народными дружинами, которые явно не подпадают по действие глав 3 и 4 закона № 44-ФЗ.

Региональный реестр

Региональный реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в Краснодарском крае - это информационный ресурс, содержащий сведения о народных дружинах и об общественных объединениях правоохранительной направленности, созданных на территории Краснодарского края, ведение которого осуществляет ГУ МВД России по Краснодарскому краю.

Решение о внесении в региональный реестр народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности принимается уполномоченным подразделением ГУ МВД России по Краснодарскому краю в течение месяца с момента регистрации заявления. В течение 14 дней после внесения народной дружины в региональный реестр выдается Свидетельство установленной формы.

Свидетельство выдаётся также в случае:

- изменения сведений, содержащихся в свидетельстве;

- утраты свидетельства;

- повреждения свидетельства, влекущего невозможность его использования, при представлении оригинала поврежденного свидетельства;

- включения во вновь (повторно) выдаваемое свидетельство сведений о ранее выданном свидетельстве.

В региональном реестре содержатся следующие сведения:

- о командире народной дружины или об учредителях общественного объединения правоохранительной направленности;

- место создания народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности;

- территория, на которой народная дружина или общественное объединение правоохранительной направленности участвует в охране общественного порядка;

- дата включения народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности в региональный реестр;

Предоставление документов для внесения народной дружины в региональный реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности осуществляется через территориальный орган МВД России на районном уровне.

Порядок и условия создания народной дружины, а также приёма граждан в состав народной дружины в соответствии с законодательством

Инициативная группа граждан (не менее 3 человек, статья 18 закона № 82-ФЗ), выступивших с инициативой по созданию народной дружины в форме общественной организации, осуществляет организацию учредительного (общего собрания) и готовит следующие документы:

1. Протокол учредительного собрания с обязательным включением вопросов:

- о создании народной дружины в форме общественной организации;

- об избрании командира народной дружины, как единоличного исполнительного органа народной дружины;

- о принятии устава народной дружины в форме общественной организации;

- о формировании постоянно действующего руководящего органа общественной организации (совета народной дружины, как правило, 3 дружинника).

2. Устав общественной организации в котором может быть предусмотрено, что досрочное прекращение полномочий командира народной дружины относится к компетенции штаба народной дружины;

3. Ходатайство за подписью членов совета народной дружины о согласовании командира народной дружины в администрации муниципального образования и отделе МВД России на районном уровне;

4. Уведомление в отдел МВД России на районном уровне о создании народной дружины

5. Уведомление в органы местного самоуправления (рекомендуется уведомлять администрацию муниципального образования и администрацию сельского (городского) поселения о создании народной дружины

В случае государственной регистрации общественной организации её постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет её обязанности в соответствии с уставом.

Требования, предъявляемые к гражданам - учредителям народных дружин, определены частью 8 статьи 12 Федерального закона № 44-ФЗ.

В соответствии со статьёй 14 закона 44-ФЗ в народные дружины могут быть приняты на добровольной основе граждане Российской Федерации, достигшие возраста восемнадцати лет, способные по своим деловым и личным качествам исполнять обязанности народных дружинников. Частью 2 данной статьи определён перечень условий, при которых граждане не могут быть приняты в народную дружину, а также частью 3 - определены основания, при которых народные дружинники могут быть исключены из народных дружин.

Орган местного самоуправления (администрация муниципального образования либо городского, сельского, поселения, внутригородского округа, района, где образована дружина) при поступлении заявлений от граждан о вступлении в народную дружину  в течение 3-х дней готовит запрос в ОМВД на районном уровне о необходимости проверки гражданина на соответствие требованиям части 8 статьи 12 и статьи 14 закона № 44-ФЗ.

Отдел полиции на районном уровне не позднее 1 месяца со дня поступления соответствующего запроса направляет сведения о соответствии требованиям статьи 14 закона № 44-ФЗ кандидатов в члены народной дружины (учредителей народной дружины части 8 статьи 12).

Рекомендуется, заявления от кандидатов в народные дружины, ходатайства командиров народных дружин с указанием автобиографических данных, а также материалы проверок граждан на наличие ограничений, поступившие из правоохранительных органов, хранить у должностных лиц, на которых возложены функции по координации деятельности дружины администраций муниципальных образований (сельских городских поселений), на территории которых созданы народные дружины с соблюдением требований Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»

Особенности принятия граждан в народные дружины

Членами народной дружины могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, которые изъявили желание принять участие в работе народной дружины.

Кандидат на присвоение статуса народного дружинника даёт письменное согласие на обработку своих персональных данных

В соответствии с федеральным законодательством в народные дружины не могут быть приняты граждане:

- имеющие неснятую или непогашенную судимость;

- в отношении которых осуществляется уголовное преследование;

- ранее осужденные за умышленные преступления;

- включенные в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

- в отношении которых вступившим в законную силу решением суда установлено, что в их действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;

- страдающие психическими расстройствами, больные наркоманией или алкоголизмом;

- признанные недееспособными или ограниченно дееспособными по решению суда, вступившему в законную силу;

- подвергнутые неоднократно в течение года, предшествовавшего дню принятия в народную дружину, в судебном порядке административному наказанию за совершенные административные правонарушения;

- имеющие гражданство (подданство) иностранного государства.

Народный дружинник может быть исключен из народной дружины в следующих случаях:

- на основании личного заявления народного дружинника

- на основании решения общего собрания народной дружины при наступлении обстоятельств, при которых граждане не могут быть приняты в народные дружины;

- при совершении народным дружинником, участвующим в охране общественного порядка, противоправных действий либо бездействии, повлекших нарушение прав и свобод граждан, общественных объединений, религиозных и иных организаций;

- в связи с неоднократным невыполнением народным дружинником требований устава народной дружины либо фактическим самоустранением от участия в её деятельности;

- в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Подготовка народного дружинника

Народный дружинник проходит подготовку по основным направлениям деятельности народных дружин, к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, по оказанию первой помощи в порядке, утверждённом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (Данный порядок утверждён приказом МВД России от 18.08.2014 № 696).

Определено, что подготовка народных дружинников осуществляется в форме инструктажа перед проведением мероприятий по охране общественного порядка. Инструктажи проводятся должностными лицами территориальных органов МВД России на районном уровне.

Отметки о проведённых инструктажах осуществляются в журнале учёта выхода народных дружинников на охрану общественного порядка

К участию в инструктажах должны привлекаться руководители и наиболее опытные сотрудники подразделений полиции, осуществляющие охрану общественного порядка и оперативно-розыскную деятельность.

Более подробно эти вопросы определены в примерной (типовой) программе подготовки народных дружинников, разработанной в 2016 году Федеральным государственным казённым учреждением дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ВИПК МВД России).

В ходе проведения инструктажей рекомендуется знакомить народных дружинников с нормативными правовыми актами, касающимися направлений деятельности органов внутренних дел, а также разбирать с ними конкретные факты, ситуации, которые могут возникнуть в период дежурства, отрабатывать тактику и методику действий.

Для проведения инструктажей рекомендуем совместно с отделом полиции подготовить специальную памятку (утвердить её и согласовать) для ответственных лиц, которые будут проводить инструктажи с народными дружинниками.

Особенности действия народных дружинников в условиях, связанных с применением физической силы в ходе охраны общественного порядка.

Применение физической силы должно происходить в строгом соответствии с законом (статья 19 закона № 44-ФЗ «Общие условия и пределы применения народными дружинниками физической силы»). Народные дружинники при участии в охране общественного порядка могут применять физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Выделяются 2 случая необходимости применения физической силы:

1) устранение опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам в состоянии необходимой обороны.

Пояснение: Согласно статьи 37 УК РФ не является преступлением причинение вреда посягающему лицу в состоянии необходимой обороны, то есть при защите личности и прав обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если это посягательство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия.

2) устранение опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам в состоянии крайней необходимости.

Пояснение: Согласно статьи 39 УК РФ не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости.

При этом в отличие от необходимой обороны источником возникновения опасности может быть не только общественно опасное деяние, но и иные источники: поведение животных, природные катаклизмы, технические аварии и т.д. В отличие от необходимой обороны, где вред причиняется лицу, совершающему общественно опасное деяние, т.е. непосредственно посягающему на личность и права обороняющегося или других лиц, на интересы общества или государства, при крайней необходимости, опасность охраняемому объекту устраняется путём причинения вреда не источнику опасности, а другим объектам.

Опасность, устраняемая в рамках крайней необходимости, должна быть непосредственной, т.е. создающей такие условия, при которых неустранение этой опасности приведёт к причинению вреда охраняемым законом интересам личности, общества или государства.

Обязательной является при применении крайней необходимости невозможность устранения опасности иными средствами.

Данные категории весьма условные. И в каждом конкретном случае народный дружинник должен оценивать ситуацию с точки зрения вреда, который эта ситуация может нанести ему и окружающим лицам.

Часть 2 статьи 19 закона № 44-ФЗ обязывает народного дружинника перед применением физической силы сообщить об этом лицу, также пояснив, что он является народным дружинником, и предложить прекратить противоправные действия. Со стороны дружинника должно звучать требование о прекращении противоправных действий.

Необходимо отметить, что в любом случае при применении дружинником физической силы он должен принять меры по обеспечению оказания пострадавшему медицинской помощи (вызов скорой медицинской помощи, доставка в больницу и т.д.), либо оказать самостоятельно первую помощь до прибытия медицинских работников.

Рекомендуется также во исполнение требований части 6 статьи 19 закона № 44-ФЗ сообщать о применении физической силы командиру народной. Командир не позднее трёх часов с момента её применения информирует об этом территориальный орган внутренних дел (полицию).

В случае невозможности сообщения командиру народной дружины о применении физической силы, необходимо напрямую информировать орган внутренних дел (дежурную часть).

Народным дружинникам в соответствии с частью 7 статьи 19 закона № 44-ФЗ при участии в охране общественного порядка запрещается применять физическую силу в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооружённого либо группового нападения, либо для устранения опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам в состоянии необходимой обороны.

Права народного дружинника

Права народных дружинников определены статьёй 17 закона 44-ФЗ: 

Народный дружинник при участии в охране общественного порядка имеет право:

- требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния;

- принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции;

- оказывать содействие полиции при обеспечении охраны общественного порядка;

- применять физическую силу в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 9 настоящих методических рекомендаций (статья 19 закона № 44-ФЗ);

- осуществлять иные права, предусмотренные действующим законодательством.

Народный дружинник вправе отказаться от исполнения возложенных на него обязанностей в случае, когда его жизнь и здоровье могут подвергнуться опасности.

Народный дружинник, участвующий в охране общественного порядка, не вправе выдавать себя за сотрудника органов внутренних дел (полиции) или иных правоохранительных органов, а также осуществлять деятельность, отнесённую законодательством Российской Федерации к исключительной компетенции этих органов.

Обязанности и ответственность народного дружинника

Статьёй 18 закона 44-ФЗ определены обязанности народного дружинника при участии в охране общественного порядка, а именно:

- знать и соблюдать требования законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере охраны общественного порядка;

- при объявлении сбора народной дружины прибывать к месту сбора в установленном порядке;

- соблюдать права и законные интересы граждан, общественных объединений, религиозных и иных организаций;

- принимать меры по предотвращению и пресечению правонарушений;

- выполнять требования уполномоченных сотрудников органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов, не противоречащих законодательству Российской Федерации;

- оказывать первую помощь гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, при наличии соответствующей подготовки и (или) навыков;

- иметь при себе и предъявлять гражданам, к которым обращено требование о прекращении противоправного деяния, удостоверение установленного образца.

Ответственность народных дружинников определена статьёй 20 закона 44-ФЗ. 

За противоправные действия народный дружинник несёт ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Статьёй 19.36 КоАП РФ установлена административная ответственность за совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции, участвующими в охране общественного порядка, действий, повлекших нарушение или незаконное ограничение прав и законных интересов граждан или организаций, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Ответственность предусмотрена в виде наложения административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.